Juridisch kader voor drone operaties op zee

3.1.1 Verordening (EU) 2018/1139: de basisverordening

De basis van het Europese juridische kader voor onbemande luchtvaartuigen wordt gevormd door Verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018. Deze verordening stelt gemeenschappelijke regels vast voor de burgerluchtvaart en vormt de juridische grondslag voor verdere uitvoerings- en gedelegeerde regelgeving op het gebied van drones. Centraal staat de oprichting en verankering van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)¹.

De verordening omschrijft een onbemand luchtvaartuig als een luchtvaartuig dat wordt gebruikt of ontworpen om autonoom of op afstand bestuurd te vliegen zonder piloot aan boord.² De mate van autonomie is daarmee geen onderscheidend criterium voor de toepasselijkheid van de regelgeving.

Omdat het Europese kader de vorm heeft van verordeningen, is het op grond van artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten en behoeft het geen omzetting in nationaal recht.³

Ten slotte is de territoriale reikwijdte van belang. Verordening (EU) 2018/1139 is van toepassing op het grondgebied van de lidstaten en hun territoriale wateren, die zich uitstrekken tot twaalf nautische mijlen vanaf de kustlijn.⁴ Voor drone operaties buiten deze grens geldt het Europese kader niet zonder meer. Op dit punt wordt nader ingegaan in paragraaf 3.1.5.

3.1.2 Verordening (EU) 2019/945: technische eisen en klasse-indeling

Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/945 van de Commissie van 12 maart 2019 ziet op het product zelf en regelt de technische eisen waaraan onbemande luchtvaartuigsystemen moeten voldoen om op de Europese markt te worden gebracht dan wel binnen het Europese territorium te worden gebruikt.⁵ De verordening introduceert een klasse indeling van C0 tot en met C6:

• C0 – maximale startmassa minder dan 250 gram; beperkte technische eisen.⁶
• C1 – tot 900 gram; eisen aan remote identification en geo-awareness.⁷
• C2 – tot 4 kilogram; aanvullende eisen aan de command-and-controlverbinding.⁸
• C3 en C4 – tot 25 kilogram; te gebruiken op afstand van personen.⁹
• C5 – gekoppeld aan standaardscenario STS-01 (VLOS boven gecontroleerd grondgebied).¹⁰
• C6 – gekoppeld aan standaardscenario STS-02 (BVLOS onder specifieke voorwaarden).¹¹

Voor het SMAS project zijn de klassen C5 en C6 het meest relevant. Offshore inspecties van windturbines kunnen echter buiten de reikwijdte van de standaardscenarios vallen, waardoor een SORA of PDRA nodig zal zijn.

3.1.3 Verordening (EU) 2019/947: operationele categorieën en vergunningsroutes

Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 bevat de operationele regels voor het gebruik van onbemande luchtvaartuigsystemen binnen de EU.¹² Op basis van artikel 3 worden drie operationele categorieën onderscheiden:

Open categorie – laag risico: geen voorafgaande operationele autorisatie vereist. In deze categorie geldt onder meer een maximale vlieghoogte van 120 meter en een VLOS verplichting.¹³ De VLOS verplichting maakt de open categorie ongeschikt voor offshore windturbine-inspecties.

Specific categorie – verhoogd risico: operationele autorisatie vereist.¹⁴ Binnen deze categorie bestaan meerdere vergunningroutes: een Europees standaardscenario (STS), een Predefined Risk Assessment (PDRA), een volledige individuele risicoanalyse (SORA), of opereren onder een Light UAS Operator Certificate (LUC).¹⁵

Certified categorie: hoogste risiconiveau. De benodigde verdere uitvoeringshandelingen vanuit de EASA zijn nog niet vastgesteld, waardoor deze categorie in de praktijk nog niet operationeel is¹⁶.

3.1.4 SORA en het Light UAS Operator Certificate (LUC)

Voor operationele autorisaties in de specific categorie is de Specific Operations Risk Assessment (SORA) de centrale werkwijze. ¹⁷ De exploitant brengt hierin systematisch de risicos van de beoogde operatie in kaart.

Een alternatief is de Predefined Risk Assessment (PDRA): een door EASA vooraf vastgesteld risicoanalysekader voor veelvoorkomende operatietypes. Het Light UAS Operator Certificate (LUC) biedt een alternatief voor steeds afzonderlijke goedkeuring per operatie. Een LUC houder kan bepaalde operaties zelf goedkeuren zonder voorafgaande autorisatie per vlucht, mits de exploitant beschikt over een gedocumenteerd veiligheidsmanagementsysteem, gekwalificeerd personeel en interne controlemechanismen¹⁸.

3.1.5 De territoriale grens: de 12 mijlszone en ICAO Annex 2

Verordening (EU) 2018/1139 is van toepassing op het grondgebied van de lidstaten inclusief hun territoriale zee, die zich uitstrekt tot twaalf nautische mijlen vanaf de kustlijn.¹⁹ Buiten deze grens is het Europese dronekader niet van rechtswege toepasselijk.

Voor drone operaties buiten de 12 mijlszone geldt het internationale kader van ICAO Annex 2. Op grond van artikel 2.1.1 van ICAO Annex 2 zijn de regels van toepassing op luchtvaartuigen geregistreerd in een verdragsstaat. Boven de hoge zee gelden deze regels zonder uitzondering.²⁰ ICAO Annex 2 is echter primair geschreven voor de bemande internationale luchtvaart en biedt geen uitgewerkt kader voor commerciële drones op relatief lage hoogte.²¹

3.2.1 Wet luchtvaart, Regeling onbemande luchtvaartuigen en ILT

In Nederland vormt de Wet luchtvaart het nationale wettelijke kader voor het gebruik van luchtvaartuigen in het Nederlandse luchtruim.²³ Drones worden op grond van artikel 5.7 lid 3 van de Wet luchtvaart aangewezen als onbemande luchtvaartuigen.²⁴ De nationale uitwerking van het Europese dronekader is neergelegd in de Regeling onbemande luchtvaartuigen.²⁵

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is op grond van artikel 17 van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 jo. tellingsbesluit Inspectie Leefomgeving en Transport, aangewezen als de centrale bevoegde autoriteit.²⁶ Wanneer een operatie niet binnen een standaardscenario past, moet de exploitant voorafgaand aan de vlucht een operationele autorisatie aanvragen bij de ILT. In de Nederlandse beleidsontwikkeling is meer ruimte ontstaan voor BVLOS operaties in atypisch luchtruim, maar dit geldt niet als automatische toestemming.²⁷

3.2.2 Het absolute verbod boven de Waddenzee

Op grond van het Besluit beperkingen burgerluchtverkeer Waddenzee geldt boven het milieubeschermingsgebied Waddenzee een verbod voor gemotoriseerd burgerluchtverkeer tot een hoogte van 450 meter. ²⁸ Dit raakt drone-operaties direct, omdat drones doorgaans juist binnen deze lagere luchtlaag vliegen. Ook de Rijksoverheid vermeldt dat boven beschermde natuurgebieden in de Waddenzee niet met drones mag worden gevlogen.²⁹ De ILT heeft in het kader van dit onderzoek bevestigd dat drone-operaties boven de Waddenzee binnen het huidige regime niet zijn toegestaan, ook niet wanneer een exploitant beschikt over een operationele autorisatie in de specifieke categorie.³⁰

3.2.3 Geografische zones, havens en Natura 2000

Havens zijn aangewezen als geografische zone op grond van de Regeling zonering onbemande luchtvaartuigen. Drone operaties in havengebieden vereisen een operationele autorisatie van de ILT. Voor de Eemshaven geldt dus dat een aparte havenrechtelijke vergunning in Nederland niet bestaat.

De Waddenzee is aangewezen als Natura 2000-gebied.³¹ Wanneer een drone operatie significante gevolgen kan hebben voor beschermde soorten of habitats, is naast luchtvaartrechtelijke toestemming ook een omgevingsvergunning voor een Natura 2000 activiteit vereist op grond van artikel 5.1 lid 1 onder g van de Omgevingswet.

3.3.1 Luftverkehrsgesetz, Luftverkehrs-Ordnung en bevoegde autoriteiten

In Duitsland vormen het Luftverkehrsgesetz en de Luftverkehrs-Ordnung het nationale luchtvaartrechtelijke kader naast de rechtstreeks toepasselijke Europese droneverordeningen. Het Luftverkehrsgesetz bevat de algemene wettelijke basis voor de Duitse luchtvaart.³² De Luftverkehrs-Ordnung bevat nadere operationele regels.³³

De bevoegdheid voor operationele autorisaties in de specific categorie berust bij de luchtvaartautoriteit van de deelstaat waar de exploitant zijn hoofdvestiging heeft.³⁴ Voor operaties vanuit of nabij Emden is dat de Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV). De registratie als UAS exploitant verloopt op federaal niveau via het Luftfahrt-Bundesamt (LBA) op grond van paragraaf 66a lid 5 van het Luftverkehrsgesetz.³⁵

3.3.2 Paragraaf 21h Luftverkehrs-Ordnung: geografische zones en toestemming van de beheerder

Paragraaf 21h van de Luftverkehrs-Ordnung regelt de geografische zones waarbinnen drone operaties zijn beperkt of alleen onder bepaalde voorwaarden zijn toegestaan. Voor drone operaties binnen een straal van 100 meter van installaties voor energieopwekking geldt dat de vlucht is toegestaan mits de exploitant van de betreffende installatie uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven.³⁶ In de context van offshore windturbines betekent dit dat toestemming van de windparkexploitant een geografische beperking kan opheffen.

Deze toestemming lost uitsluitend de geografische beperking op en vervangt niet de eisen uit uitvoeringsverordening (EU) 2019/947. Een operationele autorisatie blijft altijd vereist.³⁷

3.3.3 De Niedersächsische Hafenverordnung

Voor SMAS operaties vanuit de haven van Emden is de Niedersächsische Hafenverordnung een aanvullend juridisch vereiste. Het starten en landen van drones in havens in Niedersachsen is vergunningplichtig bij de Port Authority van Niedersachsen.³⁸ Dit leidt tot een dubbele publiekrechtelijke vereiste voor operaties vanuit Emden: naast de operationele autorisatie van de NLStBV is ook een afzonderlijke havenvergunning vereist.

3.3.4 BVLOS, LUC en natuurbescherming in Duitsland

Ook in Duitsland vallen BVLOS operaties binnen de specific categorie. De exploitant moet aantonen dat de risicos voldoende worden beheerst door middel van een operationele autorisatie op basis van een SORA, een PDRA of een LUC.³⁹ Voor het LUC is het Luftfahrt-Bundesamt de bevoegde autoriteit.⁴⁰

Naast het luchtvaartrecht speelt ook het Bundesnaturschutzgesetz een zelfstandige rol. In de Eems regio moet rekening worden gehouden met het Niedersächsische Wattenmeer als beschermd nationaalpark en Natura 2000-gebied.⁴¹ Voor drone operaties in of nabij dit gebied kan toestemming van de bevoegde Naturschutzbehörde vereist zijn.⁴² Ook voor Duitsland geldt de territoriale begrenzing van de 12 mijlszone zoals beschreven in paragraaf 3.1.5.

3.4.1 Bevoegd gezag en uitvoeringsstructuur

Het eerste en meest structurele verschil betreft de organisatie van het bevoegde gezag. Op grond van artikel 17 van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 zijn lidstaten verplicht een bevoegde autoriteit aan te wijzen.

3.4.2 Geografische zones en de positie van de exploitant van objecten

Duitsland heeft in paragraaf 21h lid 3 van de Luftverkehrs-Ordnung een expliciete regeling opgenomen waarbij de uitdrukkelijke toestemming van de installatiebeheerder de geografische beperking van 100 meter kan opheffen. Nederland kent geen vergelijkbare nationale bepaling. Een operationele autorisatie van de ILT blijft altijd vereist.⁴⁴

3.4.3 Waddenzee en Wattenmeer: absoluut verbod versus toestemmingsvereiste

3.4.4 Haven als vertrekpunt

3.4.5 De 12-mijlszone: een gedeeld juridisch vacuüm

Voor beide landen geldt dat het Europese dronekader en de nationale luchtvaartregelgeving niet van rechtswege van toepassing zijn buiten de territoriale zee.⁴⁸ Buiten 12 nautische mijlen geldt ICAO Annex 2, waarbij de staat van registratie in beginsel bevoegd blijft, maar een uitgewerkt nationaal vergunningkader ontbreekt in beide landen.⁴⁹

3.4.6 Grensoverschrijdende operaties: artikel 13 Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947

Artikel 13 van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 biedt het gemeenschappelijke Europese kader voor grensoverschrijdende operaties.⁵⁰ Het uitgangspunt is dat de exploitant zijn operationele autorisatie verkrijgt in de lidstaat van registratie. Voor uitvoering in een andere lidstaat dient de exploitant aan de bevoegde autoriteit van de uitvoeringsstaat aan te tonen dat de operatie voldoet aan de lokale voorwaarden. Er is geen sprake van automatische wederzijdse erkenning, maar ook niet van een volledig nieuwe inhoudelijke vergunningprocedure.