Regelgeving & vergunningen
voor drone inspecties op zee
Wat mag juridisch gezien bij de inzet van drones voor inspectie en onderhoud van offshore windturbines? En wat zijn de concrete verschillen tussen Nederland en Duitsland? Dit overzicht is gebaseerd op rechtsvergelijkend onderzoek uitgevoerd door C.H. Laméris (Hanzehogeschool Groningen) in opdracht van het SMAS project.
| BVLOS | Beyond Visual Line of Sight: Vliegen buiten het zichtbereik van de piloot |
| SORA | Specific Operations Risk Assessment: Verplichte risicoanalyse voor de specific categorie |
| ILT | Inspectie Leefomgeving en Transport: Nederlandse toezichthouder voor luchtvaart |
| NLStBV | Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr: Bevoegde autoriteit Niedersachsen |
| LBA | Luftfahrt-Bundesamt: Federale luchtvaartautoriteit Duitsland |
| LUC | Light UAS Operator Certificate: Certificaat waarmee een exploitant bepaalde vluchten zelf mag goedkeuren |
| ICAO | International Civil Aviation Organization: Het is een organisatie van de Verenigde Naties die richtlijnen en veiligheidsregels voor de luchtvaart opstelt |
| EEZ | Exclusieve Economische Zone: Zeegebied van 12 tot 200 nautische mijlen vanaf de kustlijn |
Centrale vraag van dit onderzoek: Onder welke juridische voorwaarden kunnen onbemande drones worden ingezet voor inspectie- en onderhoudswerkzaamheden aan offshore windturbines op zee, en welke verschillen bestaan er tussen het Nederlandse en het Duitse juridische kader?
Drone-inspecties op zee: in principe toegestaan
Het inzetten van drones voor inspectie van offshore windturbines is juridisch mogelijk in zowel Nederland als Duitsland, maar alleen met de juiste vergunningen. Zonder vergunning is het niet toegestaan.
- ✓ Visuele inspectie van wieken en constructie
- ✓ BVLOS operaties, mits vergund
- ✓ Opstijgen vanuit een schip op zee
- ✗ Volledig autonoom vliegen (zonder menselijke supervisie)
- ✗ Vliegen zonder operationele autorisatie
Welke categorie is van toepassing?
Drone operaties voor offshore windturbine inspecties vallen vrijwel altijd in de specific categorie1. Dit komt omdat:
- ▸ De vlucht buiten zichtbereik plaatsvindt (BVLOS)
- ▸ De windturbines hoger zijn dan 120 meter
- ▸ De operatie op zee plaatsvindt
- ▸ Er sprake is van professioneel commercieel gebruik
Hierdoor is de open categorie niet geschikt. De certified categorie is nog niet operationeel uitgewerkt in de EU.
Bevoegde autoriteit en vergunningprocedure
- Één centraal aanspreekpunt voor heel Nederland 2
- Doorlooptijd: wettelijk 112 dagen3, in praktijk vaak langer4
- Beoordeling kan per inspecteur verschillen5
- Houding: “mag niet, tenzij”6
- Per deelstaat geregeld, voor Emden is NLStBV bevoegd 7
- Voorheen: Kortere doorlooptijd. Tegenwoordig: al snel 6 maanden 8
- Niedersachsen faciliteert drone innovatie in windenergie actief
- Houding: “mag, mits”9
Toegang tot windparken: het toestemmingsprivilege
Toestemming van de eigenaar van het windpark is niet voldoende om te mogen vliegen. De ILT blijft de enige die bepaalt of een operatie mag plaatsvinden10. De overheid heeft altijd de beslissende rol, ongeacht wat de eigenaar vindt.
Zodra de exploitant van het windpark expliciet toestemming geeft, vervalt de standaard 100 meterbeperking rondom de installatie11. De handtekening van de windparkbeheerder fungeert juridisch als toegangssleutel voor de geografische beperking.
Belangrijk: deze toestemming vervangt géén operationele autorisatie. Als de vlucht in de specific categorie valt, blijft een SORA of ander vergunningsbewijs vereist12.
BVLOS operaties en hoogtebeperkingen
- Standaard maximumhoogte: 120 meter 13
- Uitzondering: tot 15 m boven de turbinetoppen, mits binnen 50 m van het object en met toestemming eigenaar, een ILT-vergunning blijft vereist14
- BVLOS vereist een Temporary Reserved Area of atypisch luchtruim15
- Strenge technische bewijslast voor automatisering16
- Zelfde 15 meteruitzondering boven top object17
- Offshore windparkgebied wordt sneller als atypisch luchtruim aangemerkt
- BVLOS beoordeling meer risicogebaseerd, SORA is leidend
- Minder zware bewijslast voor automatisering bij inspectieoperaties18
Grensoverschrijdende operaties: vanuit NL naar DE of omgekeerd
- ILT vergunning aanvragen op basis van SORA
- Voor operaties in Duitsland: vergunning melden bij NLStBV
- NLStBV toetst alleen lokale condities, geen nieuwe SORA nodig
- Aanvullende eisen mogelijk (bijv. documentatie in het Duits)19
- NLStBV vergunning aanvragen, goedkoper en mogelijk sneller
- Voor operaties in NL: vergunning melden bij ILT
- ILT toetst lokale condities, kan aanvullende eisen stellen20
Strategisch kan het voordelig zijn de eerste vergunning in Duitsland aan te vragen en die via artikel 13 Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 in Nederland te laten gelden.
Beschermde natuur: Waddenzee vs. Wattenmeer
Op grond van het Besluit beperkingen burgerluchtverkeer Waddenzee is vliegen met een gemotoriseerd luchtvaartuig boven de Waddenzee tot 450 meter hoogte verboden21. Door een technische samenloop in de wetgeving is het voor drones op dit moment onmogelijk een ontheffing te krijgen, het ILT heeft dit bevestigd.
Gevolg voor SMAS: Vlieg routes die via de Nederlandse Waddenzee lopen zijn juridisch niet uitvoerbaar.
Het Niedersächsische Wattenmeer is een beschermd nationaalpark en Natura 2000 gebied. Drone operaties in of nabij dit gebied vereisen toestemming van de bevoegde Naturschutzbehörde22.
Dit is een toestemmingsprocedure, geen absoluut verbod. De kans op een ontheffing bestaat, maar de bevoegde autoriteit beslist op basis van de specifieke operatie en het gebied.
Let op: luchtvaartrechtelijke toestemming van de NLStBV betekent niet automatisch dat u ook natuurbeschermingsrechtelijk bent gedekt. Dat zijn twee aparte procedures.
De haven als vertrekpunt
Havens zijn in Nederland aangewezen als een geografische zone waarvoor een operationele autorisatie van de ILT vereist is. Dit is de centrale publiekrechtelijke eis voor havengebieden, een aparte havenvergunning bestaat niet23.
In Niedersachsen geldt naast de luchtvaartrechtelijke autorisatie ook de Niedersächsische Hafenverordnung. Voor het starten en landen van drones in havens is een aparte havenvergunning vereist bij de Port Authority van Niedersachsen24.
Gevolg: wie vanuit Emden opereert, heeft dus twee afzonderlijke vergunningen nodig: één van de NLStBV (luchtvaart) en één van de Port Authority (haven).
⚠ De meeste offshore windparken liggen buiten het bereik van de normale vergunning
Het Europese en nationale drone regelgeving geldt alleen binnen de territoriale zee: tot 12 nautische mijlen (circa 22 kilometer) van de kust25. De meeste windparken in de Noordzee liggen buiten deze grens. Daar geldt een ander, veel minder uitgewerkt internationaal kader: ICAO Annex 2.
Binnen 12 mijl van de kust
Hier gelden de EU-verordeningen en de nationale regels van Nederland of Duitsland volledig. De ILT (NL) of NLStBV (DE) is bevoegd. De SORA-systematiek en vergunningroutes zijn van toepassing.
✓ Helder juridisch kader aanwezig
Buiten 12 mijl van de kust
Hier geldt ICAO Annex 2: internationale luchtvaartregels die primair zijn geschreven voor bemande vluchten op grote hoogte. Voor kleine commerciële drones op lage hoogte is dit kader nauwelijks uitgewerkt26.
▸ Juridisch vacuüm voor dit type operaties
De ILT heeft bevestigd dat operaties buiten 12 mijl niet vallen onder haar reguliere toezicht op basis van de nationale luchtvaartregelgeving.
Wat betekent dit in de praktijk?
Voor windparken buiten de 12-mijlszone bestaat geen kant en klaar vergunningspad. Dit geldt voor zowel Nederlandse als Duitse exploitanten, dit is het enige punt waarop beide landen volledig gelijk staan. De staat van registratie blijft in beginsel bevoegd op basis van ICAO Annex 2, maar een uitgewerkte procedure ontbreekt. Raadpleeg altijd vooraf de ILT (NL) of het LBA (DE) om af te stemmen hoe een operatie buiten de 12 mijlszone juridisch kan worden onderbouwd.
Registreer uw organisatie als exploitant
Verplicht voordat u mag vliegen. U ontvangt een registratienummer dat zichtbaar moet zijn op de drone.
DE: Registreer bij Luftfahrt-Bundesamt (LBA)
Zorg dat uw drone voldoet aan de technische eisen
Voor offshore BVLOS-operaties hebt u een drone nodig uit klasse C5 of C6. Klasse C5 is geschikt voor vluchten binnen zichtbereik (VLOS), klasse C6 voor vluchten buiten zichtbereik (BVLOS), dat laatste is de meest waarschijnlijke situatie bij windturbine-inspecties. Vereisten zijn onder meer: remote identification, geo-awareness en robuuste command-and-control systemen27.
Voer een SORA risicoanalyse uit
Een SORA is de kern van de vergunningaanvraag. Hierin beschrijft u de operatie, analyseert u de risico’s en formuleert u mitigerende maatregelen28. Alternatieven zijn een PDRA (vooraf gedefinieerde risicoanalyse) of, voor structurele exploitanten, een LUC-certificaat waarmee u bepaalde operaties zelf kunt goedkeuren29.
DE: Indienen bij NLStBV Niedersachsen
Vraag operationele autorisatie aan
Op basis van de goedgekeurde SORA verleent de bevoegde autoriteit een operationele autorisatie. Deze bevat de voorwaarden waaronder en de gebieden waarbinnen u mag vliegen.
Controleer aanvullende toestemmingen
Een luchtvaartvergunning alleen is niet voldoende. Afhankelijk van de locatie zijn aanvullende toestemmingen vereist. Toestemming van de ILT of NLStBV dekt niet automatisch ook de natuurbeschermingsrechtelijke vereisten.
Controleer of uw windpark binnen de 12-mijlszone ligt
Ligt het windpark meer dan 12 nautische mijlen van de kust? Dan valt de operatie buiten het reguliere EU- en nationale vergunningkader. Neem in dat geval vooraf contact op met de ILT (Nederland) of het LBA (Duitsland) om af te stemmen hoe de operatie juridisch kan worden onderbouwd.
DE: Afstemmen met LBA (lba.de)
Sluit een luchtvaartverzekering af
Verplicht op grond van Verordening (EU) 785/2004. Dit geldt in zowel Nederland als Duitsland.
Conclusie van het onderzoek
Het gevoel bij Nederlandse drone operators dat er in Duitsland meer mogelijk is, klopt maar de oorzaak ligt niet in de Europese wetgeving. Die is in beide landen identiek. Het verschil zit in de nationale uitvoering en de houding van de autoriteiten:
- Nederland werkt vanuit verboden met uitzonderingen: de overheid heeft altijd de beslissende rol.
- Duitsland werkt vanuit toestemmingen met randvoorwaarden: de eigenaar van een windpark heeft meer zeggenschap, procedures zijn goedkoper en sneller.
- Voor SMAS-partners kan het strategisch voordelig zijn om een vergunning eerst in Duitsland aan te vragen en die via wederzijdse erkenning ook in Nederland te laten gelden, maar lokale voorwaarden moeten altijd worden gecontroleerd.
- Het absolute verbod boven de Nederlandse Waddenzee en het juridisch vacuüm buiten de 12-mijlszone zijn de meest wezenlijke knelpunten voor SMAS-operaties op dit moment.
- Een cultuurverandering bij de ILT, meer gericht op faciliteren dan op risicobeheersing, zou al veel verbetering brengen zonder dat de Europese wetgeving hoeft te worden gewijzigd.